1.      认证在农产品、食品质量安全保障体系中的作用

纵观世界上许多国家的食品安全管理，食品安全保障体系一般由六个部分组成，即法律法规和标准体系、检验检测体系、认证认可体系、执法监督体系、技术推广体系和市场信息体系。

政府在农产品食品安全体系建设与运行中扮演重要角色，其中最重要的职能是食品安全监管。为此国务院在《关于进一步加强食品安全工作的决定》中进一步理顺了有关监管部门的职责。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将原来由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。但是，农产品食品安全工作仅仅靠政府是远远不够的。在欧美等发达国家，通过第三方认证机构的认证活动来加强农产品、食品生产和经营企业安全体系的建设已经成为保障食品安全的重要手段，同时也降低了行政成本，分散行政风险。

《中华人民共和国农产品质量安全法》已经于2006年11月1日实行，为保障农产品质量安全，维护公众健康，促进农业和农村经济发展提供了法律保证。农产品质量安全法在第八条和第九条中，明确指出国家引导、推广标准化生产，鼓励和支持生产优质农产品，推行科学的质量管理办法。

认证是保证产品、服务、管理体系符合技术法规和标准要求的合格评定活动。当有充分的证据表明申请方有稳定生产合格产品的能力，并且产品质量确实能满足特定的标准和法律、法规、技术规范或标准的要求时，用颁发许可证的形式授予申请方认证证书和认证标志的使用权，在适当的场合和产品上展示，以提高其产品质量的信任度和竞争力。因此，认证的实质是一种市场行为，是用市场力量来引导和规范生产和消费的行为。

认证最重要的作用就是引导消费者选购其满意的商品。消费者在进行商品选购时，往往凭自己的经验和有限的知识来挑选商品。如果购买的是杯子、毛巾等简单商品，消费者完全有能力挑选到满意的商品，即使挑选不当，由于这类商品的价格较低，也不会造成很大的损失。但是，如果购买的是结构比较复杂且价格昂贵的商品，特别是与生命、健康直接相关的食品及农产品，就无法通过直观判断进行辨识，须经过专门的手段检测或评价。在科技、信息、知识、产品都飞速发展的现代社会，对普通消费者来说一般都缺乏合理选购商品所需的技术知识，也不具备检验商品所需的技术手段。因此，消费者在选购商品时往往处于被动的地位。实行产品认证后，凡是经过认证的商品都带有特定的认证标志，这就向消费者提供了一种质量信息，即带有认证标志的商品是经过独立的第三方机构——认证机构对其进行了鉴定和评价，证明其质量符合国家规定的标准或具有某种特定的功能和特性；同时，生产带有认证标志产品的企业，还要在获得认证后接受认证机构的后续监督，保证其产品的质量能够持续稳定地符合规定的标准要求。这样的质量信息可以使消费者放心地购买所要选取的产品，认证标志自然成为引导消费者选购自己满意商品的指南。在国际市场上，认证已普遍成为顾客选择商品和合格供应商的依据，某些特定产品的认证已成为许多国家市场准入和政府采购的必要条件而被纳入法律、法规的要求。

认证是当前国际通行的农产品和食品质量安全管理手段，它是由处于独立第三方地位并具备一定资质能力的认证机构，对农产品和食品的生产和加工、储运、销售过程是否符合标准或技术规范的要求提供符合性证明的合格评定活动。其最具有特色且起着重要作用的功能在于：

一是有利于推进标准化的贯彻实施，便于规范农产品种养过程及食品加工、销售等环节，促使农产品及食品的生产者、经营者及相关管理者树立标准意识和质量意识。

二是判定农产品、食品是否符合标准，是由处于公正地位的专业化的认证机构作出的。它以不同于农产品种植、养殖方和食品加工方（即第一方）与批发商、经销商（即第二方）的第三方身份，对获得认证的产品持续符合标准和技术规范的要求提供证明，并承担保障认证结果公正和有效的责任。对此，2003年11月1日开始施行的《中华人民共和国认证认可条例》（第62条）已有明确规定。

三是有利于解决当前国际农产品及食品贸易遇到的技术壁垒，通过农产品、食品认证的国际互认，便于我国农产品、食品顺利走出国门。

四是开展认证适应了政府职能转变和机构改革形势，有利于政府从直接实施产品质量安全检验检测等行政审批性质（直接承担着质量安全的责任）的工作中解脱出来，减少政府的责任和风险，因而对于深化行政管理体制改革，提高政府效能，从源头上预防和治理腐败，也具有重要意义。

2.      我国农产品、食品认证存在问题及其对策

2.1.            认证品种多，缺乏系统性和前瞻性

目前，管理农产品、食品质量安全的方式方法有很多。既有政府的农产品及食品的市场准入制度（例如：食品市场准入制度），出口农产品食品法定检验检疫，还有企业和批发、经销商的检验，还有由认证机构对农产品、食品进行的质量认证。我国现已开展的农产品和食品认证的形式不少，但形成规模的不多，缺乏系统性和前瞻性，由不同部门各自开展的认证在一定程度上还构成了部门间的壁垒。

目前，国家正式推出的产品认证形式有：无公害农产品认证、绿色食品认证、有机食品认证和饲料产品认证。

此外，国内还存在有各部门的多种产品认证形式：食用农产品安全认证、安全饮品认证、安全食品认证、健康食品认证、方圆认证，等等。

国家已经推出的管理体系认证形式有：良好农业规范（GAP）认证、基于HACCP的食品质量安全管理体系认证、用于流通领域的绿色市场认证，可应用于农产品和食品领域的质量管理体系ISO9000认证和环境管理体系ISO14000认证等。

正在研究和准备的认证形式有食品零售商采购审核标准（GFSI）认证等。

类似于行政许可的市场准入制度：QS认证。

行政审批制度：卫生许可证、生产许可证、批文号，等等。

同时存在如此多的认证形式，缺乏系统性，不同认证形式之间存在交叉和重复，行政许可和认证的内容存在交叉和重复，种种弊端，企业成本不堪重负，消费者无所适从。因此，十分有必要组织力量对这些认证形式和行政许可进行分析和评估，建立适合我国国情并相互衔接配套的农产品和食品安全认证的框架。

为此，作者建议对上述认证制度进行整合，按照农产品、食品生产供应链建立我国农产品和食品质量安全认证的框架：

l        农产品生产基地：实施良好农业规范（GAP）认证，因为GAP是一套针对初级农产品生产的操作标准，它关注种植、养殖、采收、清洗、包装、贮藏和运输过程中的有害物质和有害微生物危害控制。

l        农产品、食品加工企业：实施基于HACCP的食品质量安全管理体系认证。

l        流通环节：实施食品零售商采购审核标准（GFSI）认证。

l        产品：实施现有的无公害农产品、绿色食品、有机食品认证制度，即满足一般消费者对质量安全的基本要求，又适应不同消费层次比较高的要求。

l        QS等行政许可：采信认证机构认证结果。

2.2.            法规、标准不协调

我国食品安全的法规，目前有产品质量法、食品卫生法、《食品添加剂使用标准》等，具体的农产品、食品质量标准近3000个，但遗憾的是，这些标准绝大多数是2000年以前制订的，其中最早的制订于1981年，已经不适应目前农产品和食品生产和消费的现状。另一方面，这些法规和标准由于多头管理，存在严重的交叉冲突，同时又都不全面。即使是2000年以后发布的标准，仍然存在这个问题。以无公害食品标准为例，质检总局于2001年发布了8项《农产品质量安全》国家标准，即蔬菜、水果、畜禽肉和水产品4大类产品的安全要求及产地环境要求，农业部自2001年到2004年发布了3批共314项无公害食品行业标准。这些标准交叉重复，同时又存在很多空白，无国家或行业标准可以采用。例如鲜竹笋，虽然产地在南方，但南方有十几个省产竹笋，同时流通到全国，成为全国大部分地区消费者喜爱的农产品，但是没有国标或行标，而不同省份又在制定各自的竹笋标准（如浙江和福建）。

此外，在我国农产品的追溯性标准系统基本还是空白。目前，我国种植业和养殖业的源头污染对食品安全的威胁较大。其中，农药和兽药对食品源头的污染是主要问题。

因此需要尽快清理与食品安全有关的产品和卫生标准，纠正我国食品安全标准不规范、不够严密的缺陷，加速构建食品安全标准体系，作者建议从产品质量安全标准和生产技术规程两方面来构建农产品和食品质量安全标准体系框架。

2.3.            认证机构需要培育

随着市场经济的发展和我国认证认可制度的建立，对认证行为的规范管理要求认证机构和政府部门脱离隶属关系，实施自主运作和管理，并要求认证机构能够独立承担民事责任。产品质量法中也明确了产品认证机构的连带责任。按照CNAB认可规范的要求，认证机构应对其认证活动引发的责任有充分的安排，这就意味着认证机构要有对其提供的信任担保所引发的责任和所承担的风险进行防范的机制。特别是产品认证机构，风险责任会更大，因其标志是直接加贴在产品上，直接面对广大消费者，消费者在选购商品时认证标志起了很重要的作用。如果购买产品后发生问题，就要由认证机构提供担保责任，认证机构要有承担责任的能力和机制，要对其所应承担的责任有一系列安排以确保责任和赔偿能得到解决。如建立风险基金、向保险公司投保或从认证收入中提取适当比例作为赔偿金等。这一点在西方发达国家是极普遍的，许多国家法律中都有明确的赔偿规定和比例。如美国的UL就是建立在保险商实验室基础上的认证机构，一旦通过UL认证的产品发生安全问题，UL有明确的关于赔偿责任的规定，由于其责任明确、运作规范、技术实力强，在世界范围内获得了广泛认同，其评价的结果也为美国政府所承认并将其认证评价的结果用在了政府管理中。认证是第三方评价活动，认证机构是一个独立的第三方机构，按照目前国务院《认证认可条例》的规定及审批登记的要求，认证机构应是一个有独立承担民事责任的实体，目前就其性质来讲多数是有限责任公司，如果由于经营运作不善产生了风险赔付，其赔付的责任也应是在其责任规定的限度内，而不是像政府或一些事业单位承担的是无限责任。因此目前国家实施对认证机构的资质审批，应当说是对认证活动规范管理，合理规避认证风险的良好措施。在我国加入WTO和我们的企业与产品进入国际竞争的今天，我们的认证机构如仍像过去政企不分、政事不分，机构主体不明确，在发生质量责任赔付时，很可能将上级主管部门或其母体单位拖垮。随着我国市场经济和法治建设的不断完善，认证机构特别是产品认证机构应不断提高法律意识和风险责任意识。值得一提的是认证风险责任是有条件的，并非所有认证的产品发生问题都与认证机构有关，认证机构的连带责任是有明确界定的。这些责任应在产品认证机构的相关文件如合同、协议等公开文件中予以明确。认证机构尤其是产品认证机构应学会用法律手段武装和保护自己，用科学的方法规范和管理自身运作，合理规避风险，提高风险意识，切实履行责任，用良好的信誉和高质量的服务赢得社会的认同，从而使产品认证工作得以深入发展。